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蔡昉:為什么將就業優先政策置于宏觀政策層面


2019年03月26日 09:20    來 源:《光明日報》(2019年03月26日11版)     作者:蔡昉

  2018年7月31日中共中央政治局會議要求,做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作,穩就業居于首位。2018年底召開的中央經濟工作會議要求,要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向,確保經濟運行在合理區間。今年的《政府工作報告》首次將就業優先政策置于宏觀政策層面,旨在強化各方面重視就業、支持就業的導向。

  這個安排和導向具有十分重要的政策含義。首先,在各項政府工作中給予就業更加突出的位置,在宏觀政策中賦予就業更高的優先序。其次,把就業穩定作為宏觀經濟穩定的主要內容,宏觀政策的目標更加明確,目標與手段更加統一,積極就業政策也更具可操作性。最后,適合我國當前就業形勢的需要,與之相應的理念轉變和機制調整恰逢其時。把就業放在“六穩”之首、置于宏觀政策層面,標志著按照以人民為中心的發展思想,著力解決變化了的我國社會主要矛盾,宏觀經濟政策目標正在從“保增長,穩就業”向“保就業,穩民生”轉變。

  1、歷史回顧:積極就業政策的完善與升級

  在二元經濟發展過程中,勞動年齡人口和經濟活動人口增長較快,勞動力市場上供大于求是常態。擴大就業更多依賴經濟增長來帶動,決定了以增長速度目標代替就業擴大目標的政策理念,有其歷史的合理性。隨著潛在增長率的下降,以及人口紅利的消失,經濟增長并不自動帶來就業擴大,不同政策導向下的增長類型可以帶來不盡相同的就業效果。把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量、決策和執行,積極就業政策的目標和底線更加清晰、可操作,民生也可以得到更好保障。

  在20世紀90年代中期以前,我國勞動力配置的市場化程度很低,宏觀經濟政策調控目標中沒有明確的就業要求,貨幣政策和財政政策的官方表述中都沒有單獨提到就業目標。在一定程度上,這與當時的勞動力供求狀況是相適應的。在二元經濟發展過程中,勞動年齡人口和經濟活動人口增長較快,勞動力市場上供大于求是常態。因此,由于經濟增長有一個既定的并假設不變的就業彈性(即一定的GDP增長率帶來的就業擴大幅度),人們常常觀察到的是就業擴大更多地依靠經濟增長速度,因此,以經濟增長帶動就業這個情況,決定了以增長速度目標代替就業擴大目標的政策理念,有其歷史的合理性。

  20世紀90年代后期,我國經歷了較嚴峻的就業沖擊和深刻的勞動力市場改革,中央于21世紀初提出實施積極就業政策,2002年黨的十六大報告提出,實行促進就業的長期戰略和政策,將促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡設為宏觀調控的主要目標。我們不妨認為,我國自此形成了“積極就業政策1.0”。這意味著,政府和社會在關于經濟增長與就業擴大二者之間關系的認識上實現了一個突破,即經濟增長并不自動帶來就業擴大,不同政策導向下的增長類型可以帶來不盡相同的就業效果。

  在2008—2009年應對國際金融危機的過程中,黨中央和國務院提出實施更加積極的就業政策,標志著就業政策的優先序得以進一步提升。2012年,黨的十八大提出實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。自此開始,政府穩定就業的政策內容更加充實,政策工具也更加豐富,各部門實施就業政策時的協調性也得到進一步改善。因此,可以將這個階段的就業政策體系稱作“積極就業政策2.0”。

  2008年國際金融危機以來,中國的勞動力供求格局發生了根本性的變化,二元經濟發展階段上勞動力無限供給的特征正在消失,勞動力短缺現象普遍存在,導致中國經濟增長與就業的關系既不同于以往,也與其他國家不同。觀察2008—2017年間實際GDP增長率和失業率的數據,可以看到,絕大多數新興經濟體的增長率在2009年都發生大幅跌落,同時失業率驟升,隨后增長率與失業率呈逆向變化關系。唯獨中國的經濟減速相對平緩,失業率也沒有顯著變化,自2012年以來,中國經濟增長率穩定下行,與此同時,失業率始終穩定在低水平上。

  怎么理解我國經濟增長持續下行與勞動力短缺并存這一現象,兩者究竟孰為因孰為果呢?很顯然,用經濟減速來解釋勞動力短缺在邏輯上是講不通的,唯一的解釋是,由于人口結構發生了逆轉性變化——勞動年齡人口于2010年從正增長轉為負增長,導致勞動力供給減少,使以往支撐高速增長的與人口相關的因素都發生了變化。筆者估算,中國經濟潛在增長率在2010年之前的30余年中,大約為年平均10%,在人口紅利轉折點之后,分別下降到“十二五”時期的年均7.55%和“十三五”時期的年均6.20%。

  中央提出“做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作”,并把穩就業作為“六穩”之首,有關部門也出臺了更加具體而精準的穩就業措施,意味著開啟“積極就業政策3.0”的時機已經成熟。特別是,政府已啟用城鎮調查失業率統計,發布的數據也被證明與其他勞動力市場指標具有一致性。因此,通過對積極就業政策在宏觀政策工具箱中位置的調整,即把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量、決策和執行,積極就業政策就可以得到真正落實,如此一來,宏觀經濟政策終極目標和底線更加清晰、可操作,民生也得到了更好的保障。

  2、理論解釋:將就業信息納入宏觀政策依據有利于健全宏觀經濟政策的反周期調節功能

  中國經濟潛在增長率自2010年以來已顯著降低,實際GDP增長速度也相應降低,成為經濟發展新常態的特征之一。因此,宏觀調控需要區分是潛在增長率下降導致的自然增速下行,還是需求側沖擊導致的周期性經濟減速。若仍根據實際經濟增速調控宏觀經濟,不對潛在增長率做出判斷,就有可能反應過度。因此,直接觀察反映就業狀況的指標如調查失業率,看是否發生超出自然失業率之外的周期性失業,是更加科學可靠的判斷依據。

  在市場經濟條件下,經濟增長不可避免會發生周期性波動,出于穩定和改善民生的需要,政府需要對增長的波動性進行宏觀調控。一般來說,經濟增長不是越快越好,而是要看是否符合潛在增長率,而后者是由生產要素供給狀況和生產率提高速度決定的。就業狀況和價格水平從兩端反映經濟增長的健康狀況,對應的指標分別是失業率和通貨膨脹率。宏觀經濟政策主要就是依據這兩個指標,實施旨在反周期的相機調控,以平抑經濟增長的波動性。

  宏觀經濟狀況與增長速度、失業率和通貨膨脹率的關系通常有三種情形,分別要求不同的宏觀經濟政策取向和力度。第一,當經濟增長速度與潛在增長率保持一致的時候,既不會發生周期性失業,通貨膨脹率也保持在可接受的水平,經濟增長處于合理區間。這時,宏觀經濟政策應該保持中性。第二,如果經濟增長速度超過潛在增長率,則會拉高通貨膨脹率以及資產價格,意味著經濟過熱,宏觀經濟政策需要從緊。第三,一旦經濟增長速度低于潛在增長率,生產要素得不到充分利用,則會出現周期性失業現象,也意味著經濟遇冷,宏觀經濟政策需要轉向寬松,必要時還要加大刺激力度。

  為了強調保障民生的重要性,在中央文件及各種重要的政策表述中,一直都把確立和實現就業目標作為一項民生保障的要求歸入社會政策的范疇。這樣做,使得就業的重要性在政策表達中得到最高的體現,就業政策的優先地位相應得到保障,也便于考核各級地方政府的相關工作,起到了穩民生、惠民生的積極作用。然而,如果不能把就業政策納入宏觀經濟政策層面,特別是貨幣政策的運用方向及出臺時機未能把勞動力市場信號作為依據,就會導致穩就業措施在宏觀調控政策工具箱中的位置不恰當,在實施中與貨幣政策和財政政策銜接不夠緊密,就業目標的優先序也容易在實施中被忽略,有時甚至被保增長的要求所代替。

  在市場經濟條件下,反映勞動力市場狀況的指標如失業率,是宏觀經濟的充分信息指標和宏觀調控政策的實施依據。長期以來,統計部門公布的這類指標是城鎮登記失業率,由于這個指標統計的范圍較小,對勞動力市場狀況的反映既不甚敏感也不夠全面,十分有限的波動性使其難以作為宏觀經濟政策的依據,所以一直以來,調控部門主要還是依據通貨膨脹率和GDP增速來判斷宏觀經濟。也就是說,有關就業狀況的信息沒有直接進入宏觀調控決策的考慮,導致宏觀經濟政策的不完善。為了進一步說明這個問題,我們可以從三個角度,認識以城鎮調查失業率作為宏觀經濟調控依據的意義。

  第一,通過穩就業實現穩民生,是比穩增長更優先的目標,是以人民為中心的發展思想在宏觀經濟調控中的更直接體現。雖然失業率與通貨膨脹率之間存在著如菲利普斯曲線所表示的替代性關系,政策需要在兩者之間取得盡可能合意的平衡,然而也有研究表明,高失業率對人民總體幸福感的傷害比高通脹率高一倍。因此,在宏觀經濟政策中給予就業更高的權重,對于保障民生具有事半功倍的功效。

  第二,在潛在增長率穩定不變的情況下,經濟增長速度與就業擴大之間有一個相對穩定的數量關系,被稱為增長的就業彈性。然而,一旦潛在增長率發生變化,就業彈性也會改變,就難以由先驗的增長速度判斷是否充分就業。例如,如果潛在增長率是9%而實際增長率只有7%,就意味著存在增長缺口,增長速度不足以實現充分就業,這時就需要實施刺激性宏觀政策。而如果潛在增長率下降到7%并且實際增長率也達到了7%,則不存在增長缺口,就是充分就業的增長,因而無須實施刺激性政策。因此,將就業信息納入宏觀政策依據,可以實現宏觀經濟政策的升級。

  如前所述,隨著長期以來支撐經濟高速增長的人口紅利的消失,中國經濟潛在增長率在進入本世紀第二個十年以來已顯著降低,實際GDP增長速度也相應降低,成為經濟發展新常態的特征之一。在經濟增長減速成為趨勢的情況下,需要區分究竟是潛在增長率下降導致的自然增速下行,還是需求側沖擊導致的周期性減速。如果仍如以往,根據實際經濟增長速度調控宏觀經濟,而不對潛在增長率做出判斷,就有可能反應過度。直接觀察反映就業狀況的指標如調查失業率,看是否發生超出自然失業率之外的周期性失業,是更加科學可靠的判斷依據。

  調查失業率是國際勞工組織推薦并為很多國家采納的指標,調查口徑和方法比較嚴謹,也便于進行國際比較。我國統計部門經過多年的勞動力市場調查實踐,逐漸完善了城鎮調查失業率的統計,并于近年開始公布。根據各方面信息的比照和分析,表明這個指標與其他勞動力市場信息具有一致性,也可以得到宏觀經濟指標的相互印證,因而具備了作為宏觀經濟調控基本參數的條件。由此也可見,隨著把就業優先政策納入宏觀政策層面,積極就業政策進入3.0時代,宏觀經濟調控政策體系相應得到了升級,功能更加健全和完善。

  3、現狀分析:如何認識我國當前的就業形勢

  自然失業率對應的經濟增速是能夠實現充分就業的增長率,周期性失業率是指崗位不足導致勞動力得不到充分利用情況下的失業水平。我國當前5%的失業水平可以被看作是自然失業率。自然失業率更重要的功能是,在尚未發生周期性失業現象的時候,宏觀經濟政策就要枕戈待旦,以自然失業率為基準點,密切關注勞動力市場動態。一旦實際失業率超過自然失業水平,意味著經濟增長偏離潛在增長水平,此時便是宏觀經濟政策手段刀槍出鞘的時機。

  今年的《政府工作報告》中指出,2018年城鎮調查失業率為5%左右,實現了比較充分的就業。這個數字表明了什么樣的勞動力市場狀況呢?我們先來解釋一下勞動者的幾種勞動力市場狀態、失業率的幾個構成部分及其性質。

  一般來說,潛在的勞動者(如16歲以上勞動年齡人口)分別會處于就業、失業和退出勞動力市場三種狀態。其中,勞動者處于失業狀態又分別由三種因素造成。第一是結構性因素。雖然這時的勞動力市場上存在著空缺崗位,但是由于尋職者的技能與崗位需求不相適應,勞動者需要經過培訓,其能力才能與崗位匹配,其間這些人則處于結構性失業狀態。第二是摩擦性因素。同樣,在存在著空缺崗位的情況下,由于信息傳遞不暢通和市場功能的局限,勞動者與崗位之間的銜接也有時間上的遲滯,其間這些人則處于摩擦性失業狀態。由于這兩種情形下的失業與宏觀經濟狀況沒有直接的關系,并且無論何時何地,或多或少總是存在的,因此兩者合稱為自然失業。第三是周期性因素。即由于宏觀經濟波動造成實際失業率攀升到自然失業水平之上,就是崗位不足導致勞動力得不到充分利用情況下的周期性失業。

  雖然我國城鎮調查失業率只是近年來才開始陸續發布,但根據相關數據進行估算,也可以大體了解該指標在20世紀90年代中期以來的變化情況。2000年,城鎮調查失業率達到最高點即大約7.6%,隨后便逐年降低。2008年以來在經濟增長沒有大的起伏的情況下,調查失業率始終保持在5%左右。雖然2012年以來經濟增長呈現平穩的下行趨勢,但由于減速源于伴隨經濟發展階段變化出現的潛在增長率降低,因而實際增長率與潛在增長率總體是相符的,沒有出現增長缺口。此外,城鎮調查失業率在2018年各月份也是圍繞5%波動的,因此,5%的失業水平可以被看作是自然失業率。

  按照宏觀經濟學的定義,充分就業狀態不是指失業率為零,而是保持在自然失業率水平上,與此對應的經濟增長速度即為充分就業的增長率。從部分城市公共就業服務機構采集的崗位供求信息,也可以為當前就業比較充分這個結論提供進一步印證:人力資源和社會保障部門發布的數字顯示,截至2018年12月,勞動力市場上的崗位需求數仍然明顯大于求職人數,“求人倍率”(即崗位需求數與求職人數之比)達到1.27,為有該數據記錄以來的最高水平,而且仍呈現走高的勢頭。從更直接的觀察可見,當前勞動力市場上既存在著普遍的勞動力短缺,也不乏結構性和摩擦性就業困難。

  當然,自然失業率并非注定一成不變,而是可以通過完善勞動力市場功能和采用相關促進就業的政策予以降低。不過,自然失業率更重要的功能是,在尚未發生周期性失業現象的時候,宏觀經濟政策就要枕戈待旦,以自然失業率為基準點,密切關注勞動力市場動態,一旦實際失業率超過自然失業水平,意味著經濟增長偏離潛在增長水平,便是宏觀經濟政策手段刀槍出鞘的時機。

  4、實踐運用:穩定就業和宏觀調控的政策應對

  一旦確定當前5%這個失業水平為自然失業率,宏觀經濟政策以及置于宏觀政策層面的積極就業政策,便能夠以此為基準加以實施。具體來說,我們應從降低自然失業率、防范和應對周期性失業、完善社會保障制度的托底功能幾個方面,有針對性地采用或準備采用相應的政策工具,做到精準對癥,以取得穩就業、穩增長和穩民生的效果。

  首先,運用積極就業政策應對結構性和摩擦性就業困難,降低自然失業率。在推動全方位對外開放和深化經濟體制改革的過程中,各類經營主體將面臨更多的來自國內外的市場競爭;在供給側結構性改革過程中,降低債務率、杠桿率任重道遠,處置僵尸企業的力度將加大;在調整經濟結構、轉變發展方式和轉換增長動能中,提高全要素生產率和競爭能力,企業需要經歷創造性破壞的洗禮。伴隨所有這些變化,都會造成部分勞動者主動或被動離開原就業崗位的情況,因而要經歷一個轉崗的過程。在離開前一個崗位之后,到找到下一個崗位之前,或者新成長勞動力進入就業市場的時候,他們常常會遇到兩類失業或就業困難。

  一類情況是,面對下一個可能的就業崗位,轉崗勞動者的技能不適應。特別是,中國經濟在轉向創新驅動的高質量發展過程中,技術和產業結構快速變化,技能與崗位不匹配的現象越來越突出,勞動者容易陷入結構性失業或遭遇結構性就業困難。積極就業政策應該從職業教育和技能培訓入手,幫助提高勞動者的人力資本,努力縮短結構性失業的過程。由此延伸出來的一個積極就業政策理念是:教育應該更加著眼于認知能力、非認知能力和學習能力等軟技能的培養,使新一代勞動者適應第四次工業革命的新特點和大趨勢。

  另一類情況是,勞動力市場功能并不總是健全、完備的,因而勞動者在轉崗過程中會經歷一段摩擦性失業時間,或遭遇摩擦性就業困難。中國勞動力市場發育時間較短,連接勞動力供求雙方的市場功能存在缺陷,同時還存在著體制性障礙和就業歧視,因而這類失業現象或就業困難比較普遍。從勞動者的角度來看,尋職能力不強,技能選擇范圍窄,對新崗位的適應性差,也是產生摩擦性失業的原因。因此,積極就業政策的基本功能,就是推動勞動力市場發育,加強勞動法規的執行力,完善勞動力市場制度,有針對性地加強信息發布和崗位中介等公共就業服務。當前,特別要注重應用現代化信息技術手段,提高勞動力市場效率和匹配度。

  其次,適時運用宏觀經濟政策的反周期調節手段,防范和應對周期性失業。中國發展仍然處于重要戰略機遇期,也面臨著嚴峻復雜的形勢。在經濟基本面長期向好趨勢不變的情況下,外部環境有著諸多不確定性。除了反全球化逆流、中美經貿摩擦、全球經濟減速等現實的風險之外,還存在著一系列未可預見的風險,都可能釀成黑天鵝事件和灰犀牛事件。一旦來自內部或外部的因素,從供給側或需求側沖擊中國經濟,就有可能把經濟增長率拉低到潛在增長率以下,形成較大的增長缺口,相應會出現周期性失業現象,警戒性的信號就是城鎮調查失業率顯著超過5%。這時就需要運用恰當的貨幣政策和財政政策手段,進行逆周期調控,使經濟增長速度回歸潛在增長率,使失業率降回到充分就業水平。

  最后,完善社會保障制度的托底功能,確保民生鏈條正常運轉。自然失業與周期性失業并非截然分離的,在周期性失業比較嚴重的時候,結構性失業和摩擦性失業也會加劇。因此,在運用宏觀經濟政策應對周期性失業取得總量效果的同時,積極就業政策的實施應該更加精準到位,特別要關注各級各類畢業生、退役軍人、農民工和新業態的從業者等群體面臨的就業困難。即便如此,仍然會有一些特殊困難人群,會被遺漏在政策手段的覆蓋之外,因此需要未雨綢繆,密織一個牢固的社會安全網絡,在關鍵時刻進行最后的兜底保障。

  (作者:蔡昉,系中國社會科學院副院長)

  
責任編輯:張月英

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